Passende beoordeling vs natuurtoets

Vlaanderen beschermt de natuur en geeft deze kansen om zich te ontwikkelen. Deze bescherming vindt zijn oorsprong in zowel Europese als Vlaamse regelgeving.

Op Europees niveau geven internationale verdragen en richtlijnen vorm aan het Natura 2000-programma. Het doel is een netwerk creëren van habitat- en vogelrichtlijngebieden ter bescherming van soorten van Europees belang en de leefgebieden (habitats) van deze soorten. Vlaanderen heeft hiertoe zogenaamde speciale beschermingszones (SBZ), opgedeeld in SBZ-H voor habitatrichtlijngebieden en SBZ-V voor vogelrichtlijngebieden, aangeduid en bijhorende instandhoudingsdoelstellingen (IHD) gedefinieerd. De focus binnen de SBZ ligt op het bekomen en behouden van een gunstige staat van instandhouding van leefgebieden en soorten. Om dit te bereiken moet het risico van vergunningsplichtige activiteiten op het veroorzaken van ‘een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken’ zo klein mogelijk gehouden worden.

Naast de SBZ heeft Vlaanderen zelf ook gebieden met waardevolle natuur afgebakend, dewelke behoren tot het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) en het Integraal Verbindings- en Ondersteunend Netwerk (IVON). De focus ligt daarbij meer op de algehele doelstelling van natuurbehoud, hetgeen zich vertaalt in het niet mogen toebrengen van onvermijdbare én onherstelbare schade. In VEN-gebied is natuur het hoofddoel, in IVON-gebied is natuur evenwaardig aan andere doelen (landbouw, recreatie,…). Het beoordelen van de potentiële impact focust zich dan ook voornamelijk op VEN-gebieden.

Ondanks een verschillend juridisch kader voor de bescherming van SBZ- en VEN-gebieden, werd de (potentiële) impact van verschillende effecten ten gevolge van vergunningsplichtige activiteiten in praktijk tot voor kort op dezelfde manier beoordeeld en gerapporteerd. Met betrekking tot de impact van stikstof werd voor de beoordeling gesteund op de Ministeriële instructie en richtsnoer van juli 2022. Kort gezegd moet er voor vergunningsplichtige activiteiten eerst een snelle screening uitgevoerd worden met behulp van de online voortoets om na te gaan of de resulterende stikstofdepositiebijdrage op de omliggende natuur kleiner is dan een bepaalde drempelwaarde. Deze drempelwaarde, bepaald in de Ministeriële instructie, bepaalt of de bijgedragen stikstofdepositie significant is en dus of er een impact te verwachten is. Als [PB6] het resultaat van de Voortoets een potentiële negatieve impact aantoont, moet er een meer grondig onderzoek worden uitgevoerd door een ecologisch expert in de vorm van een passende beoordeling. Hierin worden de mogelijke effecten meer in detail onderzocht en beoordeeld. Uit deze passende beoordeling moet eenduidig blijken of er al dan niet risico is op betekenisvolle aantasting en of het project moet worden bijgesteld ter bescherming van de natuurwaarden en de instandhoudingsdoelen.

Als reactie op een aantal recente arresten heeft het Agentschap natuur en bos (ANB) aangegeven dat de impact van stikstof op SBZ en VEN-gebieden niet langer op dezelfde manier beoordeeld kan worden. Het ‘niet mogen toebrengen van onvermijdbare én onherstelbare schade’ in VEN-gebieden verschilt juridisch en inhoudelijk namelijk van het ‘voorkomen van betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken’ in SBZ en is dan ook niet "eenvoudig” te vertalen in een drempelwaarde. Dit maakt ook dat de “mechanische toepassing” van de Ministeriële instructie en richtsnoer, in de vorm van de online Voortoets, niet verenigbaar is met de verscherpte natuurtoets waarin de potentiële impact op VEN-gebieden wordt beoordeeld. In het kader van een (her)vergunningsaanvraag moeten de potentiële effecten van de betreffende activiteiten op SBZ- en VEN-gebieden vanaf heden afzonderlijk beoordeeld worden in respectievelijk een voortoets/passende beoordeling en een verscherpte natuurtoets. Onderstaand wordt in detail toegelicht hoe deze documenten worden opgemaakt.

Ter bescherming van SBZ-gebieden moet voor elke vergunningsplichtige activiteit worden nagegaan of er al dan niet een risico is op ‘een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken’. Met andere woorden dient er te worden aangetoond dat het project niet in conflict is met de instandhoudingsdoelen en natuurstreefdoelen van de betreffende SBZ. Tot nader orde kan hiervoor nog steeds gesteund worden op de van kracht de Ministeriële instructie en richtsnoer. De aanpak zoals twee paragrafen eerder beschreven kan zodus toegepast worden.

Ter bescherming van VEN-gebieden mag geen onvermijdbare én onherstelbare schade aan de natuur worden toegebracht. Of dit al dan niet het geval is, wordt onderzocht via een verscherpte natuurtoets. In tegenstelling tot een passende beoordeling die in principe enkel rekening houdt met Europees beschermde natuur, houdt de verscherpte natuurtoets rekening met regionaal belangrijke leefgebieden en soorten. Sommige soorten zijn op Europese schaal niet bedreigd, maar kunnen regionaal wel heel zeldzaam zijn en in de gevarenzone zitten.

Om zonder de Voortoets aan te tonen dat er geen impact zal zijn van de geplande activiteiten is er een grondige onderbouwing nodig. In een verscherpte natuurtoets moet vanuit ervaring, kennis, inventarisatie, terreinonderzoek en vergelijkende literatuurstudie beoordeeld worden of soorten en leefgebieden risico lopen op verstoring of beschadiging. Ecologische expertise en deskundige analyse zijn daarbij onontbeerlijk.

De praktijk is juridisch vaak nog complexer doordat SBZ- en VEN-gebieden (deels) kunnen overlappen. Dan dient er aan de hand van zowel de verscherpte natuurtoets als de passende beoordeling een apart en gedegen onderzoek gevoerd te worden naar de mogelijke effecten van het voornemen op resp. VEN-gebied en SBZ-gebied. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat een activiteit de instandhoudingsdoelen voor SBZ niet onaanvaardbaar in gedrang brengen, maar wel vermijdbare of onherstelbare schade toebrengen aan VEN.

Zelfs buiten SBZ- of VEN-gebied kunnen natuurwaarden worden aangetast. Bij zulke biologisch waardevolle gebieden wordt daarom vaak om een algemene natuurtoets of impactstudie gevraagd, ondermeer in het kader van de zorgplicht of een vegetatiewijziging. 

Het is dus zeker nuttig om bij twijfel bij eender welk voornemen ecologisch advies te vragen en de hulp van een deskundige in te schakelen voor de vergunningsaanvraag van een activiteit.