Het begrip ‘zeer zorgwekkende stoffen’ is een vrij nieuwe loot aan de milieustam. De introductie geeft een nieuwe impuls aan het stoffenbeleid, maar roept tegelijkertijd de nodige onduidelijkheid op. Wat is bijvoorbeeld het verschil tussen een zeer zorgwekkende stof en een gevaarlijke stof? En waarom willen bedrijven dergelijke stoffen in de 21e eeuw nog gebruiken? Het lijkt soms wel of je chemisch expert moet zijn om grip op de zaken te houden.

Het begrip ‘zeer zorgwekkende stof ’ is  overgekomen vanuit de Europese REACH- verordening. In deze verordening wordt gesproken over ‘substances of very high concern’ (SVHC). Dit zijn stoffen die door Europa of lidstaten als dermate risicovol worden beschouwd, dat deze niet op de Europese markt gebracht zouden mogen worden. De omvang is aanzienlijk: het gaat om 5-10% van alle stoffen die via REACH zijn toegelaten op de Europese markt. Van deze stoffen zijn er inmiddels ongeveer 50 officieel verboden en nog 200 zouden dat kunnen worden.

Het proces om stoffen via REACH te verbieden is erg langzaam en tot nu toe voornamelijk reactief geweest. In Nederland is er daarom voor gekozen om met specifieke nationale regelgeving een eigen, ruimere definitie van ‘zeer zorgwekkende stoffen’ (ZZS) te hanteren. Door diverse stoffenlijsten en definities bij elkaar te voegen, telt ons land inmiddels al 1500 zeer zorgwekkende stoffen. Omdat er ook voor andere stoffen nog zorg bleef, is er vervolgens een extra lijst gekomen met nog eens 300 potentieel zeer zorgwekkende stoffen.

Beleid en vraagstukken
Door de verscheidenheid aan definities zou je kunnen vergeten waarom een stof zeer zorgwekkend is en wat het achterliggende beleid tot doel heeft. Het beoogde beleidsdoel is echter helder: het weren van ZZS uit de leefomgeving en indien niet mogelijk het bereiken van een verwaarloosbaar risiconiveau in de leefomgeving.

Probleem is echter dat het over één kam scheren van een grote groep stoffen voorbij gaat aan wezenlijke vraagstukken rond de daadwerkelijke risico’s van een stof:

• De context waarin een stof gebruikt wordt kan sterk verschillen;
• De effecten van een stof zijn afhankelijk van een grote hoeveelheid parameters, zowel qua stof- als
• omgevingseigenschappen;
• Een stof is niet een statisch concept, maar reageert, breekt af (of juist niet), kan op verschillende manieren verschijnen enz.;
• Stoffen kunnen van nature aanwezig of zelfs onmisbaar zijn in mens en milieu.

Daarnaast zouden ook de maatschappelijke baten van een stof een rol moeten spelen in de beoordeling of het wel een zinnig is om bepaalde emissies (verder) te saneren. Zo zijn de chemische processen om veel polymeren te maken nogal onprettig, maar kan er zonder polymeren bijvoorbeeld geen sprake zijn van elektrificatie van de samenleving.

Praktijkvoorbeelden
Anders dan weleens gedacht wordt, zijn sommige ZZS van nature al aanwezig. Zo behoren zowel acetaldehyde als formaldehyde vanwege hun kankerverwekkende eigenschappen tot deze categorie. Het zijn echter heel alledaagse stoffen. Acetaldehyde is in het menselijk lichaam het afbraakproduct van alcohol. Formaldehyde is natuurlijk aanwezig in groente en fruit (ordegrootte 10 mg/kg) en een tussenproduct in elk verbrandingsproces.

Een voorbeeld van een stof met een wezenlijk maatschappelijk nut is aluminium chloride, wat in veel afvalwaterzuiveringen gebruikt wordt om onder meer fosfaat te verwijderen. De stof is potentieel zeer zorg wekkend vanwege zorgen om mutagene en reprotoxische effecten van de pure stof. Het gebruik leidt echter onvermijdelijk tot een emissie naar het water. Is dit daarmee een onwenselijke emissie en dient de stof vervangen te worden? Het alternatief kan zo maar minder effectief zijn en daardoor leiden tot grotere fosfaatproblematiek in het milieu. Bovendien zijn de zorgwekkende effecten gebaseerd op blootstelling aan de pure stof, maar zal de stof in het water uiteenvallen in ionen (oplossen) en de voor mens en milieu gevaarlijke effecten nauwelijks meer hebben. Kortom, er is geen zeer zorgwekkend risico vanwege gebruik van de stof in deze context. Een dergelijke nuance is in het ZZS-beleid en de bijbehorende vergunningverlening echter niet mogelijk. Dit kan bijvoorbeeld ook tot problemen leiden met betrekking tot het gebruik van biociden, corrosieremmers en hulpstoffen in de geothermie.

Strengste eisen
Al met al is er een grote diversiteit in de groep Nederlandse ZZS. Dit maakt het weinig zinnig om de Nederlandse ZZS als uniforme, homogene groep te behandelen. Toch is dat wel wat de bijbehorende regelgeving nu doet. Een ZZS krijgt de strengste emissie-eisen (lucht), hoogste saneringsinspanning (water) en zijn aanwezigheid in afval leidt tot onmogelijkheid van recycling (LAP3).

Daar komt bij dat het begrip ‘aanwezigheid’ tot fundamentele vragen leidt. Door voortschrijdende analysetechnieken is het nu mogelijk om diverse stoffen te detecteren op bijzonder lage niveaus (nanogrammen). Eerder kon dit niet. Emissies op deze niveaus konden daarom noch gemeten, noch vergund worden. Dit kan nu wel en daardoor ontstaan er ‘nieuwe’ stofemissies, ook al kunnen dat best ‘bestaande’ emissies zijn. Aangezien een nanogram al snel een biljoen tot een biljard moleculen kan betekenen, is de notie van een nulemissie of een simpel aanwezigheidscriterium niet zinnig. Elke keer dat je beter kan meten, kan een ‘niet meer aanwezige’ stof weer opduiken met alle gevolgen van dien. Ook is het meten van een unieke stof geen sinecure. Al helemaal niet wanneer je niet weet welke stof je zou moeten meten, bijvoorbeeld  verontreinigingen in grond- of afvalstoffen.

Onbegrip
Met deze beperkingen en de eerder genoemde vraagstukken zouden bestuurders, beleidsmakers, vergunningverleners, handhavers en ook kritische burgers rekening moeten houden. Van bedrijven en stoffenexperts vraagt dit dat ze nut en context helder en begrijpelijk uitleggen. Anders leidt dit tot wederzijds onbegrip en wantrouwen. Door de wijze waarop het beleid in Nederland nu is vormgegeven, is het risico op onbegrip echter sterk toegenomen. Ook het gebrek aan fysisch-chemische kennis, nodig voor de uitvoering van het beleid, is hier debet aan. De maatschappij en ook het milieu is hier duidelijk niet bij gebaat. Het beleid verdient daarom bijstelling.

Oplossingsrichtingen
Enkele oplossingsrichtingen liggen in het maken van onderscheid tussen ‘natuurlijke’ en ‘kunstmatige’ ZZS, het loskoppelen van CMR-classificaties2 als basis voor een ZZS-stempel en een grotere nadruk op de (biologische) afbreekbaarheid van een stof. De achterliggende vraag is wat nu echt de stoffen zijn die je in de 21e eeuw uit zou willen bannen. Dat vereist echter een gedegen analyse, die rekening houdt met de alomtegenwoordigheid van chemie en de gepresenteerde vraagstukken. Alleen dán kan er een belangrijke verbetering bereikt worden in het Nederlandse stoffenbeleid.

Jan Willem Slaa