Evaluatie Nederlandse wetgeving en praktijk voor Natura 2000-gebieden

In opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft Witteveen+Bos onderzoek gedaan naar de vraag in hoeverre de doelen voor Natura 2000-gebieden in Nederland voortvloeien uit de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Uit ons rapport blijkt dat de Nederlandse invulling met betrekking tot de instandhoudingsdoelstellingen grotendeels aan de vereisten van de Vogel- en Habitatrichtlijn voldoet. Er zijn echter ook enkele punten waarop de Nederlandse invulling niet voldoet aan de verplichtingen die voortvloeien uit deze richtlijnen. De resultaten van het W+B-onderzoek zijn op 13 oktober 2020 door de Minister aan de Tweede Kamer aangeboden.

Het Natura 2000-netwerk is ingesteld voor het herstel en behoud van biodiversiteit in Europa. De Europese lidstaten dienen alle maatregelen te nemen die nodig zijn om een ‘gunstige staat van instandhouding’ van soorten en habitattypen te realiseren. Wat er nodig is voor deze gunstige staat van instandhouding in Nederland is weergegeven in de Natura 2000-doelen. Deze doelen zijn op landelijk niveau geformuleerd en vertaald naar doelen op gebiedsniveau, waarbij de balans tussen ‘richting geven’ en ‘ruimte laten’ een belangrijk uitgangspunt is geweest.

In het kader van het maatregelenpakket voor de stikstofproblematiek zoekt het kabinet naar waar eventuele ruimte zit in de wetgeving en richtlijnen. Het idee is om de aanwijzingsbesluiten (waarin staat welke gebieden tot de Natura 2000-gebieden worden gerekend en wat daarin aan plant- en diersoorten en habitats moet worden beschermd) kritisch te bezien en waar mogelijk op te schonen. Instandhoudingsdoelen die niet voortvloeien uit de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn, waaronder habitattypen die na aanwijzing nog zijn toegevoegd, zouden waar mogelijk kunnen worden geschrapt.

Uit ons rapport blijkt dat de Nederlandse invulling met betrekking tot de instandhoudingsdoelstellingen grotendeels aan de vereisten van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn voldoet. Er zijn echter ook enkele punten waarop de Nederlandse invulling niet voldoet aan de verplichtingen die voortvloeien uit deze richtlijnen:

• De zogenaamde drempelwaarde die Nederland hanteert voor het stellen van doelen voor Vogelrichtlijnsoorten lijkt niet in overeenstemming met het Europeesrechtelijke kader.
• De zogenaamde ‘ten gunste van benadering’, waarbij sommige doelen mogen verslechteren ten gunste van andere doelen, is nog nooit door een rechter getoetst. Er is daarom niet met zekerheid te zeggen of deze vorm van toestaan van verslechtering juridisch gezien mogelijk is.

In het rapport wordt geconcludeerd dat de aanwijzingsbesluiten en wijzigingsbesluiten (inclusief de ontwerp-wijzigingsbesluiten) zowel meer als minder doelen bevatten dan voortvloeien uit de Habitatrichtlijn. De oorzaak hiervan ligt voornamelijk in de correctie en de actualisatie van de instandhoudingsdoelstellingen. Er is geen ruimte voor het opschonen van doelen in de aanwijzingsbesluiten met uitzondering van het corrigeren van fouten.

Voor de soorten van de Vogelrichtlijn geldt dat de aanwijzingsbesluiten en wijzigingsbesluiten niet meer, maar waarschijnlijk juist minder doelen bevatten dan voortvloeien uit de Vogelrichtlijn. Dit gaat om soorten die in meer dan verwaarloosbare mate, maar minder dan de drempelwaarde, aanwezig zijn in een gebied en om nieuwe soorten waarvoor nog geen doelen zijn vastgesteld.

Hoewel de Nederlandse invulling op het gebied van actualisatie op de meeste punten voldoet aan de vereisten uit de Habitat- en Vogelrichtlijn, heeft Nederland de actualisatie van instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau nog niet in praktijk gebracht. Weliswaar wordt het zogenaamde standaardgegevensformulier (SGF) jaarlijks geactualiseerd, maar daarin worden geen nieuwgevestigde soorten en habitattypen genoemd, ook al komen die wel degelijk voor. Bij de jaarlijkse actualisatie van het SGF worden dus niet alle bekende gegevens verwerkt. Het niet doorlopend (wanneer monitoringresultaten daar aanleiding toe geven) actualiseren van instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau is daarmee een tekortkoming in de implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het kan voorkomen dat uit geactualiseerde gegevens blijkt dat doelen moeten worden toegevoegd of kunnen worden geschrapt.

De Kabinetsreactie in de kamerbrief van 13 oktober 2020 bevestigt dat ons onderzoek zeer relevant is voor de Nederlandse Natura 2000-discussie. De bevindingen worden betrokken bij de actualisatie van de doelensystematiek Natura 2000. Witteveen+Bos ondersteunt het Ministerie van LNV bij de actualisatie van de doelensystematiek Natura 2000.